Staatstrukturprinzipien
A. Einführung
Neben Art. 1 GG bestimmt insbesondere Art. 20 GG den Charakter des Grundgesetzes. Art. 20 Abs. 1-3 GG enthält fundamentale Bestimmungen über die Organisation des Staatswesens der Bundesrepublik Deutschland: Das Republikprinzip, das Demokratieprinzip sowie die Sozial-, Bundes- und Rechtsstaatlichkeit Deutschlands. Die hier enthaltenen Verfassungsprinzipien (oder auch Staatstrukturprinzipien) bilden (zusammen mit Art. 1 GG) das Fundament der Verfassung. Sie sind für alle staatlichen Handlungen verbindlich, ein Verstoß gegen diese fundamentalen Prinzipien stellt einen Verfassungsbruch dar. Die besondere Bedeutung der Verfassungsprinzipien wird auch anhand des Art. 79 Abs. 3 GG (sog. Ewigkeitsklausel) deutlich: Die in Art. 20 GG festgeschriebenen Grundsätze dürfen in ihrem Kernbereich nicht geändert werden.
Die Verfassungsprinzipien sind nicht als isoliert zu betrachtende Teilprinzipien, sondern als komplexes System aus Regeln und Prinzipien zu sehen. Auf ihnen baut ein Großteil des Staatsorganisationsrechts auf. Die Struktur des gesamten Staates lässt sich auf diese fünf Prinzipien zurückführen, „alles“ muss den Kriterien der fünf Verfassungsprinzipien „gerecht werden“, sodass ein grundlegendes Verständnis der Staatstrukturprinzipien essenziell ist.
Im Folgenden werden die besonders relevanten Prinzipien der Demokratie, des Rechtsstaats und des Bundesstaats dargestellt.
B. Staatsstrukturprinzipien
I. Demokratieprinzip
1. Geltungsbereich
Gem. Art. 20 Abs. 1 GG ist die Bundesrepublik ein demokratischer Bundesstaat. Aus Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG ergibt sich, dass „alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht“, was ebenfalls auf die demokratische Grundordnung verweist. Mittelbar ergibt sich das Demokratieprinzip aus Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG („demokratische […] Grundsätze“) sowie aus Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG („Grundsätze des […] demokratischen […] Rechtsstaates“).
Sowohl für die Länder (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG) als auch für die Kommunen (Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG) gilt das Demokratieprinzip. Auch für andere Selbstverwaltungsträger (z.B. Hochschulen, Rechtsanwalts- und Ärztekammern) gelten die demokratischen Grundsätze, da sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen und somit an der Ausübung der Staatsgewalt beteiligt sind. Nach Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG muss auch die Ordnung der politischen Parteien demokratischen Grundsätzen entsprechen (gem. §48 Abs. 1 Abgeordnetengesetz, AbgG, gilt das gleiche für Fraktionen als „Parteien im Parlament“).
2. Volkssouveränität
Der wohl wichtigste Teil des Demokratieprinzips ist die Volkssouveränität: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“ (Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG). Das Volk ist also Träger der Staatsgewalt.
Das Volk i.S.v. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG (und Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG) ist das deutsche Staatsvolk. Das deutsche Staatsvolk umfasst alle Personen, die die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen oder Deutsche i.S.v. Art. 116 Abs. 2 S. 1 GG sind (sog. „Status-Deutsche“).
Staatsgewalt ist jedes amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter sowie sonst dem Staat zurechenbare Handlungen.
a) „Ununterbrochene Legitimationskette“
Volkssouveränität bedeutet in erster Linie, dass sich jede Ausübung von Staatsgewalt in einer „ununterbrochenen Legitimationskette“ auf das Volk zurückführen lässt.
Nur selten erfolgt die Ausübung der Staatsgewalt unmittelbar durch das Volk (s.u., „Ausübung der Staatsgewalt“). Häufig übt das Volk nur mittelbar Staatsgewalt aus „durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung“ (Art. 20 Abs. 2 S. 2 Fall 3 GG). Dabei ist es wichtig, dass die drei Gewalten bei jeglichem staatlichen Handeln eine Legitimation benötigen, die sich auf das Volk zurückführen lässt (es ist also immer ein hinreichendes Legitimationsniveau notwendig).
Beispiel: (Staats-)Volk (eines Bundeslandes) -> wählt -> Landtag -> wählt -> Ministerpräsident -> ernennt -> Justizminister -> ernennt -> Richter am (ordentlichen) Landgericht
Das Urteil ergeht schließlich „im Namen des Volkes“.
b) Mehrheitsprinzip (und Minderheitenschutz)
Dass alle eine politische Entscheidung befürworten, kommt in der Praxis sehr selten vor. Stattdessen müssen in einer Demokratie Kompromisse geschlossen werden. Dabei ist grundsätzlich der Wille der Mehrheit ausschlaggebend. Gem. Art. 42 Abs. 2 GG ist für einen Beschluss des Bundestages die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich (sog. Abstimmungsmehrheit). Davon abweichende Mehrheitserfordernisse müssen ausdrücklich im GG genannt sein (siehe z.B. Art. 79 Abs. 2 GG).
Insbesondere aus dem Recht der Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 GG) ergibt sich jedoch auch ein angemessener Minderheitenschutz: Die regierende/entscheidende Mehrheit unterliegt der Pflicht, die Opposition angemessen zu berücksichtigen. Die Minderheit ist befugt, ihre Ansichten in den Willensbildungsprozess einzubringen.
Nach Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG wird der Bundestag auf vier Jahre gewählt. Eine Neuwahl hat spätestens 48 Monate nach dem Beginn der Wahlperiode stattzufinden, Art. 39. Abs. 1 S. 3 GG. Diese zeitliche Einschränkung des Regierens wird als „Herrschaft der Mehrheit auf Zeit“ bezeichnet. Auch eine fünfjährige Legislaturperiode wird noch als verfassungskonform betrachtet.
c) Willensbildung „von unten nach oben“
Ein weiterer Bestandteil der Volkssouveränität ist die Willensbildung „von unten nach oben“: In einer Demokratie muss sich die Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen hin vollziehen („von unten nach oben“) und nicht umgekehrt, da die Staatsgewalt gem. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG (hauptsächlich) vom Volk ausgeht.
Aufgrund dieses Grundsatzes ist keine vollständige oder verdeckte staatliche Parteifinanzierung möglich. Zudem ist der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung durch diese Art der Willensbildung Grenzen gesetzt: So darf insbesondere keine Wahlwerbung auf Staatskosten vorgenommen werden.
3. Ausübung der Staatsgewalt
Das Volk ist Träger der Staatsgewalt und übt diese gem. Art. 20 Abs. 2 S. 2 Fall 1, 2 GG durch Wahlen und Abstimmungen aus. Die Bundesrepublik ist eine repräsentative/mittelbare Demokratie, dh. die vom Volk gewählten Vertreter im Bundestag treffen die politischen Entscheidungen und üben die Kontrolle über die Bundesregierung aus. Die Bürger überlassen die Entscheidungsmacht also zeitweise (s.o., „Herrschaft auf Zeit“) gewählten Vertretern, die allerdings „an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen“ sind (Art. 38 Abs. 1 S. 3 GG).
a) Wahlen (mittelbare Demokratie)
In der Bundesrepublik (als repräsentativer Demokratie) übt das Volk die Staatsgewalt regelmäßig (fast) nur durch Wahlen aus.
Die Wahl ist eine Auswahl einer Person oder Partei und stellt eine Legitimation der Staatsorgane dar, die Staatsgewalt für das Volk auszuüben. Hier macht es die Volkssouveränität (s.o.) erforderlich, dass die Ausübung der Staatsgewalt im Namen des Volkes erfolgt (s. o., „ununterbrochene Legitimationskette“) und dass die wichtigsten Gewaltträger durch das Volk gewählt werden.
Das einzige unmittelbar durch das Volk gewählte Verfassungsorgan ist der Bundestag (vgl. Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG). Dieser wird in einer „mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl gewählt“ (§1 Abs. 1 S. 2 Bundeswahlgesetz, BWG). Der genaue Ablauf der Bundestagswahl ist in Art. 38 GG i.V.m. dem Bundeswahlgesetz geregelt (insb. §§4, 5, 6, 27 BWG).
Essenziell sind die fünf unabdingbaren Wahlgrundsätze: Allgemeinheit, Unmittelbarkeit, Freiheitund Gleichheit der Wahl sowie die geheime Wahl. Als ungeschriebener sechster Grundsatz wird heute noch die Öffentlichkeit der Wahl angesehen (abgeleitet aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1, 2 GG).
b) Abstimmungen (unmittelbare Demokratie)
Zwar ist die Bundesrepublik eine repräsentative Demokratie, dennoch gibt es einige plebiszitäre Elemente der unmittelbaren/direkten Demokratieform. Gem. Art. 20 Abs. 2 S. Fall 2 GG kann das Volk die Staatsgewalt auch in Abstimmungen ausüben. Dies wird allgemein als Volksabstimmung oder Plebiszit bezeichnet. Eine Abstimmung ist das Kundgeben einer Präferenz zu einem bestimmten Sachthema, also eine Sachentscheidung.
Als Unterfälle sind zu unterscheiden
Volksbefragung (nicht bindende Befragung des Volks zu einem bestimmten Thema),
Volksbegehren (aus dem Volk kommende Initiative, die auf einen Volksentscheid oder ggf. auf eine Parlamentsentscheidung gerichtet ist),
Volksentscheid/Referendum (rechtlich bindende Entscheidung des Volkes über einen Gesetzesentwurf oder eine Sachfrage),
Volksinitiative (aus dem Volk stammender Antrag auf einen Parlamentsentscheid).
Auf Bundesebene sind Volksabstimmungen nach herrschender Auffassung der Rechtsprechung und der Literatur grundsätzlich unzulässig. Dies wird damit begründet, dass im GG an einigen Stellen plebiszitäre Elemente geregelt sind (Art. 29 GG, Art. 118 S. 2 GG) und diese abschließend zu verstehen seien. Zudem wird auf die schlechten Erfahrungen mit Volksabstimmungen während der Weimarer Republik verwiesen. Durch eine Verfassungsänderung allerdings könnten weitergehende plebiszitäre Elemente geregelt werden (Art. 79 Abs. 3 GG steht dem also nach ganz herrschender Meinung nicht entgegen).
Rein konsultative Volksbefragungen sind nach herrschender Meinung zulässig (zwar entwickeln die Resultate dieser Befragungen einen politischen, nicht aber einen rechtlichen Druck auf die staatlichen Organe).
Auf Länderebene hingegen sind Volksabstimmungen nach herrschender Meinung zulässig (da Abstimmungen in Art. 20 Abs. 2 S. 2 Fall 2 GG immerhin genannt werden).
4. Sonstige Konkretisierungen
Weitere Elemente des Demokratieprinzips sind
der Parlamentsvorbehalt (wesentliche, für das Gemeinwesen maßgebliche bedeutende Fragen dürfen nicht am Parlament vorbei entschieden werden; ebenfalls relevant für den Einsatz der Bundeswehr (sog. Parlamentsheer), hergeleitet aus Art. 115a Abs. 1 GG, Art. 80a Abs. 1 GG, Art. 24 Abs. 2 GG) und
der Öffentlichkeitsgrundsatz (das Volk muss alle in seinem Namen erfolgenden Entscheidungen nachvollziehen können; Verhandlungen des Bundestages (Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG), wesentliche Wahlvorgänge (s.o., „Öffentlichkeit der Wahl“) und Verhandlungen im Gericht (§169 GVG) müssen daher grundsätzlich öffentlich erfolgen).
II. Rechtsstaatsprinzip
Der Rechtsstaat ist ein Staat, dessen Ziel es ist, Freiheit und Gerechtigkeit im staatlichen (und staatlich beeinflussbaren) Bereich zu gewährleisten. Die Machtausübung ist hierbei durch Recht und Gesetz geregelt und begrenzt.
Im GG wird das Rechtsstaatsprinzip ausdrücklich nur in Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG („Rechtsstaat im Sinne dieses Grundgesetzes“) erwähnt, wird jedoch in Art. 20 Abs. 3 GG vorausgesetzt.
1. Gewaltenteilung
Das Prinzip der Gewaltenteilung teilt die Staatsfunktionen in Legislative (Gesetzgebung), Exekutive (vollziehende Gewalt) und Judikative (Rechtsprechung) auf, Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. Zentrale Funktionen der Gewaltenteilung sind die Begrenzung und Kontrolle der Staatsgewalt. Zudem wird durch die Gewaltenteilung eine effektive Arbeitsteilung bewirkt.
Die „deutsche“ Gewaltenteilung ist allerdings nicht strikt: Das GG sieht an zahlreichen Stellen Verschränkungen des Prinzips vor. So sind zum Beispiel einige Mitglieder der Bundesregierung (insb. Bundesminister) auch zugleich gewählte Mitglieder des Bundestages, sodass sich Exekutive und Legislative hier überschneiden (sog. Gewaltenverschränkung).
Trotz dieser Verschränkung müssen die Kernbereiche der Gewalten geschützt und getrennt werden (so darf beispielsweise ein Untersuchungsausschuss (Legislative) nicht auf den „nicht ausforschbaren Initiativ-, Handlungs- und Beratungsbereich“ der Bundesregierung (Exekutive) zugreifen).
2. Grundrechtsschutz und Verhältnismäßigkeit
Auch das Bestehen von Grundrechten ist Teil des Rechtsstaats. Diese räumen dem Bürger eine gewisse Freiheit gegen den Staat ein. Grundrechte sind zwar nicht unantastbar (Ausnahme: Art. 1 GG), allerdings müssen Eingriffe und Einschränkungen immer verhältnismäßig sein.
3. Primat des Rechts
Die Staatsorgane sind bei allem staatlichen Handeln an das Gesetz gebunden, Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 1 Abs. 3 GG. Auch die Richter sind gem. Art. 97 Abs. 1 GG dem Gesetz unterworfen (sog. Rechtsbindung).
Die Gesetzgebung ist gem. Art. 20 Abs. 3 GG an die Verfassung gebunden (Vorrang der Verfassung), verfassungswidrige Gesetze sind nichtig.
Neben dem Vorrang der Verfassung beinhaltet das Primat des Rechts auch den Vorrang des Parlamentsgesetzes: Gem. Art. 20 Abs. 3 GG ist die Verwaltung in ihrem gesamten Handeln an das (Parlaments-)Gesetz gebunden. Untergesetzliches Recht (z.B. Rechtsverordnungen, Satzungen) muss dem Gesetz entsprechen, ansonsten ist es nichtig.
Zudem darf die Verwaltung regelmäßig nur auf der Basis eines (Parlaments-)Gesetzes tätig werden (Vorbehalt des Gesetzes).
4. Gerichtlicher Rechtsschutz
Die Bürger müssen die oben genannte Gesetzesbindung effektiv durchsetzen können. Wichtig sind in diesem Zusammenhang insbesondere Art. 19 Abs. 4 GG (Gewährleistung des Rechtsschutzes) sowie die Justizgrundrechte (Art. 101 – 104 GG).
5. Rechtssicherheit
Ein Element der Rechtssicherheit ist zum einen der Bestimmtheitsgrundsatz: Alle Gesetze müssen hinreichend bestimmt sein (sog. Grundsatz der Normenklarheit). Zudem dürfen sie sich nicht widersprechen (Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung). Im Strafrecht gilt eine strengere Form der Bestimmtheit, der sog. absolute Bestimmtheitsgrundsatz (Art. 103 Abs. 2 GG). Zum anderen beinhaltet die Rechtssicherheit einen Vertrauensschutz und ein Rückwirkungsverbot. Das Gesetz gibt den Bürgern vor, was sie (nicht) tun dürfen. Dies schafft einen bestimmten Vertrauenstatbestand, der nicht dadurch zerstört werden kann, dass der Gesetzgeber die Rechtslage im Nachhinein ändert (und damit ggf. vorher nicht rechtswidriges Verhalten rechtswidrig wird). Daher ist eine die Bürger benachteiligende Rückwirkung von Gesetzen nur in bestimmten Fällen zulässig. Auch hier gilt für das Strafrecht eine verschärfte Form: Gem. Art. 103 Abs. 2 GG sind rückwirkende Strafgesetze immer unwirksam (sog. absolutes Rückwirkungsverbot).
6. Staatshaftung
Wenn staatliche Stellen schuldhaft rechtswidrig handeln, haben die Bürger einen Anspruch auf Ausgleich ihrer Schäden.
III. Bundesstaatsprinzip
Ein Bundesstaat ist ein Staat, in welchem sich (Glied-)Staaten zu einem Zentralstaat verbinden. Dabei haben die Gliedstaaten (in Deutschland (Bundes-)Länder genannt) eine gewisse Selbstständigkeit, müssen sich allerdings gleichzeitig in bestimmten Bereichen dem Zentralstaat unterordnen.
Dass die Bundesrepublik Deutschland ein Bundesstaat ist, ergibt sich aus Art. 20 Abs. 1 GG („Bundesstaat“), aus Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG („in den Ländern“) sowie aus vielen anderen Normen, die die Existenz von Ländern voraussetzen (z.B. Art. 30, 70 ff., 104a ff. GG; Präambel).
Zahlreiche Verfassungsgarantien setzen die Bundesstaatlichkeit um:
1. Homogenitätsprinzip
Nach dem in Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG verankerten Homogenitätsprinzip müssen die Länderverfassungen „den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen“. Dabei wird keine Gleichförmigkeit, sondern lediglich ein Mindestmaß an Übereinstimmung gefordert.
2. Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen
Grundsätzlich sind die Länder sowohl für die Gesetzgebung (Art. 70 Abs. 1 GG) als auch für die Verwaltung zuständig (Art. 83 GG). Wichtig ist, dass Bund und Länder organisatorisch weitgehend getrennt sind (Trennungsprinzip). Beide verfügen über Regierungs-, Gesetzgebungs- und Verwaltungsorgane. Als Auffangtatbestand dient Art. 30 GG: Die Ausübung der staatlichen Befugnisse ist grundsätzlich Sache der Länder, sofern das GG keine anderen Regelungen trifft oder zulässt.
3. Bundesrecht und Landesrecht
Die Bundesstaatlichkeit bedingt auch die Existenz von Bundesrecht und Landesrecht. Zugeordnet wird danach, wer die Norm erlassen hat (Bundes- oder Landesorgan).
Die Rechtsordnungen sind streng voneinander getrennt. Für einen Kollisionsfall sieht Art. 31 GG vor, dass das Bundesrecht das Landesrecht bricht. Dabei wird nicht innerhalb des Bundesrechts unterschieden. Einfaches Bundesrecht bricht demnach auch Landesverfassungsrecht. Kommt ein Land seinen (im GG festgelegten oder durch anderes Bundesgesetz beschlossenen) Pflichten nicht nach, kann der Bund das Land unter den Voraussetzungen des Art. 37 Abs. 1 GG „im Wege des Bundeszwanges zur Erfüllung seiner Pflichten anhalten“.
4. Grundsatz der Bundestreue / bundesfreundliches Verhalten
In einem Bundesstaat müssen Bund und Länder zusammenarbeiten und auf die Interessen des jeweils anderen Rücksicht nehmen (sog. bundesfreundliches Verhalten, auch Bundestreue genannt). Dabei können sowohl die Länder gegenüber dem Bund (und umgekehrt) als auch die Länder untereinander verpflichtet werden. Wichtig ist, dass der Grundsatz der Bundestreue keine eigenständigen Pflichten begründet, sondern immer nur greift, wenn bereits ein Verhältnis zwischen den Beteiligten besteht.
C. Werkzeuge
Demokratie | Staatsform, in der das Volk die Herrschaftsgewalt ausübt (insb. durch Wahlen) |
Staatsgewalt | Jedes amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter sowie sonst dem Staat zurechenbare Handlungen |
Wahl | Auswahl einer Person oder Partei; Personalentscheidung |
Abstimmung | Kundgeben einer Präferenz zu einem bestimmten Sachthema; Sachentscheidung |
Rechtsstaat | Staat, dessen Ziel es ist, Freiheit und Gerechtigkeit im staatlichen (und staatlich beeinflussbaren) Bereich zu gewährleisten; dabei ist die Machtausübung durch Recht und Gesetz geregelt und begrenzt |
Bundesstaat | Staat, in welchem sich (Glied-)Staaten zu einem Zentralstaat verbinden |
D. Anwendung