Open Innovation als Teil modernen Krisenmanagements?

Ein Beitrag von
Andree Pruin und Lukas Thiele, Universität Potsdam

Die Corona-Krise war und ist ein unerwarteter Stresstest für die deutsche Verwaltung.  Dabei hat die Krise zahlreiche Defizite deutscher Bürokratie offengelegt, vielerorts aber auch digitale Innovationen initiiert, die  vorher von vielen nicht für möglich gehalten wurden. So entwickelte das Land Nordrhein-Westfalen zusammen mit dem BMI im Rahmen eines „Express-Digitalisierungslabors“ innerhalb kürzester Zeit ein Verfahren zur Beantragung der Leistungen aus dem Infektionsschutzgesetz (IfSG), das simultan in acht Bundesländern eingeführt wurde. Auch viele Kommunen leisteten Pionierarbeit, indem sie Interaktionsprozesse mit Bürger:innen digitalisierten, oder flächendeckend das Arbeiten im Home-Office ermöglichten. Innovation fand aber nicht nur isoliert innerhalb der Verwaltung statt, sondern auch in Kollaboration mit Bürger:innen.

Beispielhaft dafür ist der #WirVsVirus-Hackathon unter Schirmherrschaft der Bundesregierung, der im März 2020 unter der Zielsetzung stattfand, kreative Lösungen für Probleme zu finden, denen sich Staat und Zivilgesellschaft im Zuge der Corona-Krise stellen müssen. Der Hackathon erreichte ein breites Publikum: Innerhalb weniger Tage wurde eine digitale Veranstaltung organisiert, die über 28.000 Teilnehmer:innen erreichte. Aus dem Hackathon ist eine Vielzahl an Projekten mit unterschiedlichsten Themen und Zielen hervorgegangen. Mehrere Projektteams beschäftigten sich auch mit Herausforderungen, die das Handeln von Staat und Verwaltung im Zuge der Corona-Krise betreffen. Einige dieser Projekte haben erfolgreich gezeigt, wie Innovationen, die aus zivilgesellschaftlichen Projekten heraus entstehen, in Kooperation mit der Verwaltung umgesetzt werden und dadurch zu einem effizienteren Krisenmanagement beitragen können. Hier zeigte sich ein besonderer Modus der Lösungsfindung in Krisenzeiten: Im Zuge des Hackathons wurden innovative Lösungen weitgehend unabhängig von der Verwaltung entwickelt und im Anschluss trotzdem (oder gerade deshalb?) in Kooperation zwischen der Verwaltung und den zivilgesellschaftlichen Projekten umgesetzt.

Wie diese Kooperationsprozesse abliefen und inwieweit der #WirVsVirus-Hackathon Projekte hervorbrachte, die der Verwaltung beim Krisenmanagement im Zuge der Corona-Krise tatsächlich weiterhelfen konnten, haben wir in einer gemeinsamen Studie untersucht, die sich mit ausgewählten #WirVsVirus-Projekten mit Bezug zu Herausforderungen für die deutsche Verwaltung befasst. In diesem Blogbeitrag werden erste Einsichten aus der noch in Arbeit befindlichen Studie präsentiert und die Frage diskutiert, wo die Möglichkeiten und Grenzen von Hackathons in Bezug auf die Entwicklung innovativer Lösungen für die Verwaltung in Krisenzeiten liegen. Es zeigen sich drei zentrale Erkenntnisse: Erstens können Hackathon-Projekte aufgrund ihrer Zusammensetzung und Arbeitsweise zusätzliche Kanäle für die Identifizierung und Lösung krisenbezogener Probleme bereitstellen. Zweitens stehen rechtliche Bedenken, politische Risiken sowie die Vollzeitjobs der Projektteilnehmer:innen oftmals einer langfristigeren Zusammenarbeit zwischen Verwaltung und Projektteams entgegen. Und drittens zeigen sich ambivalente Effekte hinsichtlich des demokratischen Potentials von Hackathon-Projekten.

Zunächst zum Hintergrund: Der #WirVsVirus-Hackathon fand vom 20. bis 22. März 2020 in digitaler Form statt. Das Format Hackathon wurde laut den Organisator:innen gewählt, weil es eine niedrigschwellige Beteiligungsmöglichkeit darstellt, „durch die der Ideenreichtum der Zivilgesellschaft einfach zusammengebracht und so schnell viele Ideen generiert werden können“. Der Weg von der Idee bis zum Hackathon selbst lässt sich als kurze Erfolgsgeschichte zusammenfassen: Sieben zivilgesellschaftliche Organisationen hatten sich Mitte März 2020 dazu entschlossen, einen Hackathon zur Corona-Krise nach estnischem Vorbild  zu organisieren. Nach zwei Tagen hatte sich das Bundeskanzleramt bereiterklärt, die Schirmherrschaft für das Projekt zu übernehmen, kurz darauf wurde die Anmeldung für das Event freigeschaltet. Bis zum ersten Tag des Hackathons, fünf Tage nach den ersten Gesprächen zur Idee, hatten sich fast 43.000 Bürger:innen für den Hackathon angemeldet. Letztlich haben ca. 28.500 Personen am Hackathon selbst teilgenommen, was den #WirVsVirus-Hackathon zum bis dato größten Hackathon der Welt machte. Am Ende des Hackathon-Wochenendes reichten etwa 1.500 Projektteams ihre Ideen zur Preisverleihung ein. Eine Jury aus Expert:innen zeichnete 20 Projekte als Gewinner aus.

Im Anschluss an den Hackathon wurde ein Unterstützungsprogramm initiiert, das darauf abzielt, Prototypen aus dem Hackathon möglichst schnell zu effektiven Lösungen zur Krisenbewältigung weiterzuentwickeln. Das Programm umfasst vier Bausteine:

(1) Solution Enabler
Ein Unterstützungsprogramm für 130 Projekte, das die Bereitstellung von Expertise, Ressourcen und Partnerschaften umfasst.

(2) Solution Builder
Ein intensives Umsetzungsprogramm mit dem Ziel, zehn Projekte innerhalb weniger Wochen in effektive und skalierbare Lösungen umzusetzen.

(3) Community Management
Andauernde Unterstützung aller #WirVsVirus-Projekte im Slack-Channel

(4) Matching Funds
Ein auf crowdfunding basierender Fonds zur finanziellen Unterstützung von Projekten.

Bisherige wissenschaftliche Erkenntnisse deuten drauf hin, dass nur wenige bei Hackathons entwickelte Prototypen im Anschluss weiterentwickelt und genutzt werden. Krisenhafte Situationen erfordern jedoch schnelle, effektive und skalierbare Lösungen. Um das Potenzial von Hackathons in Krisen abzuwägen, haben wir uns daher auf diejenigen Projekte konzentriert, die durch das Förderprogramm „Solution Builder“ unterstützt und in Partnerschaft mit Organisationen des öffentlichen Sektors auch tatsächlich umgesetzt wurden. Beispielhaft hierfür sind der Chatbot „U:DO„, der die Beantragung des Kurzarbeitergelds vereinfacht, und „quarano„, eine Software zur digitalen Dokumentation von COVID-19-Infektionsfällen. U:DO wurde mit Hilfe von Expert:innen aus der Bundesagentur für Arbeit weiterentwickelt und anschließend auf der Website der BA verlinkt. So half der Chatbot tausenden Unternehmen, schnell und zuverlässig Anträge auf Kurzarbeitergeld zu stellen. Die Softwarelösung „quarano“ wurde schon kurz nach dem Hackathon als zusätzliches Werkzeug zur Kontaktverfolgung und Erfassung von COVID-19 bezogenen Symptomen durch das Gesundheitsamt der Stadt Mannheim eingesetzt. Das quarano-Team entwickelte die Software mithilfe von Hinweisen und Wünschen des Amts weiter.

Für unsere Analyse haben wir Mitglieder der Projektteams, mit ihnen kollaborierende Personen aus dem öffentlichen Sektor und Organisator:innen des Hackathons interviewt. Aus unseren Beobachtungen lassen sich drei zentrale Erkenntnisse ableiten:

(I) Die Projektteams arbeiteten sowohl innerhalb des Teams als auch mit Partnern aus dem öffentlichen Sektor effektiv zusammen und konnten bereits zum Ende des Hackathons funktionsfähige Prototypen vorstellen. Aufgrund ihrer Zusammensetzung und Arbeitsweise waren sie fähig, in einem kurzen Zeitraum sowohl technisch anspruchsvolle als auch bürgerzentrierte Lösungen zu entwickeln, die zu den akuten Anforderungen der jeweiligen Behörden passten. Beide Teams verfügten über große Expertise sowohl in den Bereichen Softwareentwicklung und Business-Development als auch Marketing. Abseits vom operationalen Wissen und der Fähigkeit, tragfähige Softwarelösungen für krisenbezogene Probleme zu entwickeln, waren die Teammitglieder auch selbst von der Pandemie betroffene Bürger:innen. Studien zu Ko-Kreation im öffentlichen Sektor weisen in diesem Zusammenhang daraufhin, dass das Alltagswissen betroffener Menschen ein zusätzlicher Kanal für die Identifizierung und Lösung krisenbezogener Probleme sein kann. Der Blickwinkel von Bürger:innen ermöglicht Regierungen und Verwaltungen, blinde Flecken des eigenen Handelns zu identifizieren. Zudem erhofft man sich, Lösungen zu erarbeiten, die stärker aus der Perspektive der Bürger:innen gedacht und an den Bedürfnissen der Bürger:innen orientiert sind, anstatt sich primär an Zuständigkeiten und Prozessen der öffentlichen Verwaltung zu orientieren.

(II)  Die unorthodoxe, dynamische Herangehensweise an Probleme schafft andererseits aber auch Barrieren. Viele Behörden scheuen formale Vereinbarungen mit aus dem Hackathon entstandenen Projektteams, da ihre Lösungen nur schwer in bestehende (bürokratische) Strukturen zu implementieren sind. Hindernisse können etwa Inkompatibilitäten mit bestehenden Software-Architekturen sein, aber auch rechtliche Erwägungen. So wurde im Fall von U:DO auf einen formalen Vertrag verzichtet, was in diesem Fall eine flexible Zusammenarbeit erleichtert und Prozesse beschleunigt hat, grundsätzlich aber auch Sanktionen, etwa für unzureichende Erbringung von Leistungen oder gar handfeste Fehler, erschwert.

Verwaltungen müssen sich auf die korrekte Erbringung von Dienstleistungen Externer verlassen können. Auch müssen Dienstleister juristisch belangt werden können, sollten Leistungen ausbleiben, falsch oder unzureichend erbracht werden. In der Konsequenz verhindert das Fehlen formeller Verträge oftmals eine längerfristige Zusammenarbeit. Auch deshalb entschieden sich viele Behörden, auf Softwarelösungen etablierter Unternehmen zurückzugreifen oder warteten Entscheidungen übergeordneter politischer Ebenen ab, um breiter akzeptierte Lösungen zu nutzen. Hier zeigte sich, dass die Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Hackathon-Projekten aus Verwaltungssicht ein Risiko darstellt, welches nur wenige Behörden bereit waren einzugehen.

Zudem verloren einige Teams mit der Zeit die Motivation, konstant hohen Zeitaufwand in die (Weiter-)Entwicklung ihrer Projekte zu investieren. Viele Teammitglieder, die zuvor in Kurzarbeit waren, kehrten im Verlauf der Pandemie in die Vollzeitarbeit zurück. Trotz der Förderprogramme konnten und wollten einige Teams nicht an der Weiterentwicklung ihrer Projekte arbeiten, was wiederum eine unbedingte Voraussetzung für den Einsatz ihrer Softwarelösungen im öffentlichen Sektor gewesen wäre. Darüber hinaus wurden simultan zu den aus dem Hackathon entstandenen Projekten oftmals ähnliche Lösungen von den öffentlichen Verwaltungen selbst oder in Partnerschaft mit kommerziellen Anbietern entwickelt (z.B. „SORMAS“ in Konkurrenz zum #WirVsVirus-Projekt „quarano“ oder „Das Land Hilft“ in Konkurrenz zum Projekt „ErnteErfolg“ aus dem Hackathon). Dies führte dazu, dass aus dem Hackathon entstandene Lösungen teilweise ungenutzt blieben. Diese „Konkurrenzprodukte“ haben die Dienstleistungen der Projektteams nicht nur teilweise funktional substituiert, sondern wiesen zum Teil auch eine höhere politische und rechtliche Bindewirkung und Legitimität auf. So empfahl die Ministerpräsidentenkonferenz im November 2020 den flächendeckenden Einsatz von SORMAS im ganzen Land, welches den Einsatz von „quarano“ zumindest teilweise überflüssig macht.

(III) Oftmals wird kollaborativen Formaten der Lösungsfindung zwischen öffentlichen und privaten Akteuren bzw. insbesondere Bürger:innen eine besondere demokratische Qualität zugeschrieben. Dies erklärt sich einerseits aus der unmittelbaren Beteiligung an der (politischen) Entscheidungsfindung, die in Demokratien ein normatives Ziel in sich selbst darstellt. Gleichzeitig hat die Beteiligung von Bürger:innen auch das Potenzial, die Akzeptanz von Entscheidungen zu erhöhen, da sie selbst die Möglichkeit haben, den Ausgang der Entscheidungsfindung mitzubestimmen. Aus einer eher instrumentellen Sichtweise wird zudem vermutet, dass mittels Kollaboration auch „bessere“ bzw. besser informierte Entscheidungen getroffen werden können, da zivilgesellschaftliche Ressourcen in die Entscheidungsfindung einbezogen werden, auf die der Staat sonst keinen Zugriff hätte.

Insgesamt sind die Effekte des Hackathons hinsichtlich demokratischer Bewertungsmaßstäbe aber ambivalent: Bürger:innen, die am #WirVSVirus-Hackathon teilgenommen haben, waren vor allem Menschen mit hohem sozialem und kulturellem Kapital, sprich hohen kognitiven Fähigkeiten, (formal) hoher Bildung und Expertise sowie einem starken beruflichen bzw. professionellen Netzwerk. Das ist nicht unproblematisch, da die verschiedenen gesellschaftlichen Milieus oder sozialen Statusgruppen grundsätzlich möglichst repräsentativ an demokratischen Prozessen beteiligt werden sollten. Bei Hackathons entwickelte Lösungen laufen sonst Gefahr, besondere Problemlagen unterrepräsentierter sozialer Gruppen nicht zu berücksichtigen. Dieses Repräsentationsdefizit war auch Gegenstand öffentlicher Kritik am Hackathon. Andererseits ist das unbestrittene „Mehr“ an bürgerschaftlichem Engagement und die Bereitschaft einiger Behörden, Bürger:innen an der Krisenbewältigung teilhaben zu lassen, in jedem Fall ein demokratischer Zugewinn. Eine interessante Nebenbeobachtung in diesem Kontext war, dass viele der interviewten Projektteilnehmer:innen angaben, nach dem Hackathon eine positivere Wahrnehmung von Behörden bzw. staatlicher Krisenbearbeitung zu haben.

Insgesamt müssen die Effekte des #WirVsVirus-Hackathons aber auch vor dem Hintergrund der Einzigartigkeit der COVID-19-Pandemie bewertet werden: Es ist nicht davon auszugehen, dass andere, weniger gravierende Krisen eine ähnliche Anzahl von Bürger:innen mit ähnlichem Fachwissen mobilisieren könnten. Das Ausmaß der Beteiligung an diesem Hackathon lag einerseits in der eigenen Betroffenheit und dem Gefühl von Hilflosigkeit der Teilnehmer:innen begründet. Der Hackathon bot die Chance, ein Stück Autonomie und Selbstwirksamkeit zurückzugewinnen. Zudem hatten viele Bürger:innen aufgrund des gerade begonnenen Shutdowns des öffentlichen Lebens mehr Zeit als üblich, um sich einzubringen. Zudem ist bei Krisen, für die ein etablierteres Instrumentarium an Bewältigungsmechanismen besteht, nicht anzunehmen, dass ähnlich innovative Lösungen entstehen. Die Bereitschaft einiger Behörden, mit Teams aus Freiwilligen zusammenzuarbeiten, ist nicht zuletzt auch darauf zurückzuführen, dass sie nicht ausreichend auf eine pandemische Situation vorbereitet waren und daher auch auf unkonventionelle Lösungen zurückgreifen mussten.

Erst kürzlich – im März 2021 – fand eine Folgeveranstaltung zum #WirVsVirus-Hackathon in Form eines 48h-Sprints statt: „Update Deutschland“. Auch dieses Format zielte darauf ab, kollaborativ mit und für Bürger:innen Lösungen für Zukunftsprobleme Deutschlands zu finden: etwa in den Bereichen Verwaltungsdigitalisierung, Klimaschutz, Bildung oder Antidiskriminierung. Die Veranstalter:innen glauben also weiterhin an die Idee, Probleme mittels der Intelligenz der „Crowd“ lösen zu können. Und in der Tat zeigt unsere Analyse, dass dies auch in begrenztem Maße möglich ist. Hackathons wie der #WirVsVirus-Hackathon, sind durchaus in der Lage, neue Ideen oder gar einsatzbereite Lösungen für Probleme in Krisenzeiten zu generieren. Sie sollten dabei aber nicht als Allzweckwerkzeug oder als „schnelle Eingreiftruppe“ bei Digitalisierungsproblemen im öffentlichen Sektor verstanden werden. Die öffentliche Verwaltung sollte vielmehr selbst in der Lage sein, eigene digitale Werkzeuge schnell zu entwickeln oder zu beauftragen, mit deren Hilfe sie auf akute Problemlagen reagieren kann. „Civic Tech“ kann dabei ein ergänzendes Element sein, welches dem öffentlichen Sektor neue, unorthodoxe Ideen vermittelt. Dazu müssen allerdings rechtliche Hürden abgebaut und offene Standards etabliert werden.