Am 24. Oktober 2018 wurde in Berlin die von der Stiftung Mercator geförderte Studie „Bessere Verwaltung in der Migrations- und Integrationspolitik – eine Aufgabe für Bund, Länder und Kommunen“ vorgestellt. Die Autoren der Studie, zu denen auch die Potsdamer Verwaltungswissenschaftlerin Prof. Dr. Sabine Kuhlmann gehört, geben darin konkrete Empfehlungen, welche Ebene im föderalen Staat welche Aufgabe am effektivsten lösen kann – von der Erstaufnahme über die Asylantragsbearbeitung bis zur Integration von Geflüchteten. Dabei fordern sie eine klare Fokussierung auf die Integrationsaufgabe der Aufgenommenen und begründen dies mit den aktuellen Zahlen. Matthias Zimmermann sprach mit Sabine Kuhlmann über die Arbeit an der Studie und deren Ergebnisse.
Sehr geehrte Frau Prof. Kuhlmann, Sie sind Mitautorin der Studie. Welches Zeugnis stellen Sie und ihre Co-Autoren der gegenwärtigen „Verwaltung in der Migrations- und Integrationspolitik“ aus?
Es gibt zwar immer noch zahlreiche Vollzugs- und Koordinationsprobleme im Bereich der Migrations- und Integrationspolitik im Zuge der vielen Neuankommenden in den Jahren 2015/16. Gleichzeitig hatsich die Situation in den letzten Monaten normalisiert. Das haben wir zum Anlass genommen, einen grundsätzlichen Blick auf die Aufgabenverteilung im föderalen Bundesstaat und die Koordination zwischen Behörden zu werfen und an konkreten Empfehlungen zu arbeiten. Dabei haben wir an einigen Punkten noch erheblichen Verbesserungsbedarf identifiziert – zum Beispiel eine sehr große Unübersichtlichkeit beim Beratungsangebot für Geflüchtete oder Defizite bei der Datenqualität im Ausländerzentralregister, über das Behörden Informationen über Geflüchtete austauschen. Die Digitalisierung und der Datenaustausch zwischen Behörden sind im Bereich des Flüchtlingsmanagements in vielen Bereichen verbesserungswürdig, was teils auch gesetzliche Änderungen voraussetzt. Vieles ist aber auch schon unter den gegebenen rechtlichen Rahmenbedingungen machbar. Das zeigen einige der Kommunen, die wir im Zuge unserer Interviews kennengelernt haben und die sehr pragmatisch und erfolgreich an die Herausforderungen herangehen.
Welche Ebene im föderalen Staat kann welche Aufgabe im Bereich der Asyl- und Integrationsverwaltung am effektivsten lösen?
Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge ist als Bundesoberbehörde mit seinen Außenstellen prinzipiell gut geeignet, um die Asylantragsbearbeitung durchzuführen, auch wenn es da Verbesserungsbedarf in Sachen Prozessgestaltung, Qualität der Bescheide und Datenmanagement gibt. Gleichzeitig sprechen wir uns dafür aus, das BAMF nicht zu einer „Bundesintegrationsagentur“ auszubauen, worauf es gewisse Hinweise gibt. Denn Integration klappt am besten da, wo der direkte Kontakt mit den Menschen möglich ist und das ist vor Ort, in der Kommune. Daher ist eine zentrale Forderung, dass die Länder und Kommunen mehr Aufgaben im Integrationsbereich sowie eine stärkere Koordinierungs- und Steuerungsfunktion übernehmen sollen. Die Kommunen sollten mehr Kompetenzen bei der Durchführung der Integrationskurse, bei der Sprachförderung und bei der Migrationsberatung erhalten. Das BAMF bzw. der Bund sollten hier Standards festlegen, eine Monitoringfunktion haben und die Angebote finanzieren.
Welche Veränderungen empfehlen bzw. fordern Sie?
Wir haben beobachtet, dass integrierte Verwaltungseinheiten für Migration und Integration in Kommunen sehr erfolgreich arbeiten. Wenn Aufgaben im Zusammenhang mit diesen Themen aus einer Behörde erledigt werden können, dann sind die Wege kürzer. Dies spart Zeit und erhöht für die Betroffenen die Übersichtlichkeit. Das Ausländerzentralregister (AZR) muss zur „Datendrehscheibe“ im Migrationsmanagement ausgebaut werden. Dazu müssen die Verwendung der AZR-Nummer als verfahrens- und datenbankübergreifendes Ordnungsmerkmal rechtlich ermöglicht und die elektronische Ausländerakte flächendeckend eingesetzt werden. Dabei sollten verfahrensbeteiligte Behörden (Sozialbehörde, Jobcenter) Zugriffsrechte erhalten, damit das sogenannte „once only-Prinzip“ (ich gebe meine Daten nur einmal ein, danach werden sie zwischen Behörden unter Einhaltung datenschutzrechtlicher Vorgaben ausgetauscht) umgesetzt werden kann . Die Erstregistrierung sollte durchweg biometrisch erfolgen. Außerdem ist es in verschiedener Hinsicht wichtig, dass eine Verlaufsdokumentation im AZR eingeführt wird, damit beispielsweise die Ausländerbehörden über Klageverfahren am Verwaltungsgericht informiert werden oder entsprechende Stellen nachvollziehen können, welche Behörden zuvor welche Entscheidungen getroffen haben. Schließlich sollte das Asylprozessrecht punktuell optimiert werden, um die gerichtlichen Verfahren in Asylsachen zu beschleunigen und zu vereinheitlichen.
Halten Sie die Empfehlungen, die die Studie gibt, für umsetzbar?
Definitiv. Die Studie ist in einem breiten Dialog mit Praktikerinnen und Praktikern vor Ort entstanden. Wir haben die Herausforderungen, vor denen sie stehen, aufgegriffen und konkrete Empfehlungen formuliert. Dazu kommt, dass wir diese Studie bewusst interdisziplinär durchgeführt und gemeinsam mit dem Verwaltungswissenschaftler Prof. Dr. Jörg Bogumil von der Ruhr-Universität Bochum sowie dem Verfassungsrechtler Prof. Dr. Martin Burgi von der Ludwig-Maximilians-Universität München an der Thematik gearbeitet haben. Unsere Empfehlungen werden juristisch auf ihre Machbarkeit durchleuchtet und gerade bei den Forderungen zur verstärkten Digitalisierung von Verwaltungsabläufen haben die Juristen aus München dargelegt, dass das datenschutzrechtlich durchaus möglich ist – das muss nur politisch gewollt und umgesetzt werden.
Wie kam es zu der Studie?
Ich befasse mich seit Längerem als Verwaltungswissenschaftlerin, aber auch im Rahmen meiner Tätigkeit als Stellvertretende Vorsitzende im Nationalen Normenkontrollrat der Bundesregierung mit dem Thema der Digitalisierung in der öffentlichen Verwaltung. Innerhalb der Studie haben wir in Potsdam deshalb vorranging dieses Themenfeld bearbeitet. Zudem habe ich gemeinsam mit dem Kollegen Bogumil bereits in den vergangenen Jahren zum Verwaltungshandeln in der Flüchtlingskrise geforscht und publiziert. Auch mit der Stiftung Mercator, die die Studie gefördert hat, gab es bereits zuvor sehr positive Erfahrungen. Wie bereits gesagt erschien uns außerdem der Zeitpunkt sehr gut, um die sonst politisch aufgeladene und teils auch emotionalisierte Debatte zu versachlichen und durch eine wissenschaftliche Analyse in eine stärker evidenzbasierte Richtung zu lenken.
Wie kann man eine derart komplexe und überall im Land stattfindende Aufgabe wie die „Verwaltung in der Migrations- und Integrationspolitik“ wissenschaftlich untersuchen?
Natürlich bedarf eine solche komplexe Materie einer gründlichen Recherche. Wir haben dazu gemeinsam mit unseren Mitarbeitern über 70 qualitative Interviews im ganzen Bundesgebiet und auf allen Ebenen geführt, von kommunalen Ausländer- und Sozialbehörden über Verwaltungsgerichte bis hin zum Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Zudem haben wir in einer Meta-Studie alle zum Thema vorliegenden Forschungsarbeiten, Berichte und Dokumente ausgewertet und in unsere Untersuchung eingebracht. Dazu kam eine enge und sehr gute Abstimmung mit den Juristen, um das Thema aus verschiedenen disziplinären Blickwinkeln anzugehen und auch die rechtliche Umsetzbarkeit unserer Empfehlungen abzusichern.
Weitere Informationen zur Studie gibt es unter: https://www.uni-potsdam.de/ls-kuhlmann/
Text: Matthias Zimmermann/Prof. Dr. Sabine Kuhlmann
Online gestellt: Matthias Zimmermann
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